ปัญหาเกษตรกรรมมักถูกอธิบายง่ายๆว่า เกษตรกรอ่อนแอ ขาดประสิทธิภาพ ขาดเทคโนโลยี นำไปสู่ขาดความสามารถในการแข่งขัน หรือเสียเปรียบเพราะข้อจำกัดของทรัพยากรธรรมชาติ ดินไม่สมบูรณ์ ขาดน้ำ เป็นต้น แต่คำอธิบายเหล่านี้มักมองข้ามข้อเท็จจริงสำคัญว่า เกษตรกรรมไม่ได้เป็นเพียงแค่กิจกรรมการผลิตซึ่งเป็นเรื่องเชิงเทคนิค หากแต่เป็นระบบเศรษฐกิจการเมืองของชนบท
ประสบการณ์ของหลายประเทศในเอเชียแสดงให้เห็นว่า เมื่อรัฐมีเจตจำนงทางการเมืองที่ชัดเจนในการปรับโครงสร้างชนบท ระบบเกษตรก็สามารถเพิ่มผลิตภาพและยกระดับคุณภาพชีวิตของเกษตรกรได้ แต่เมื่อเจตจำนงทางการเมืองอ่อนแอ เกษตรกรรมก็จะอ่อนแอ สะสมปัญหาจนเหมือนไร้ทางออก
หากเปรียบเทียบประเทศในเอเชียตะวันออกและเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ จะเห็นรูปแบบการพัฒนาเกษตรที่แตกต่างกันอย่างชัดเจน ซึ่งสามารถแบ่งได้เป็นสามกลุ่มใหญ่ ตามเจตจำนงทางการเมืองของรัฐในการปฏิรูปเกษตรกรรมและชนบท ดังนี้
กลุ่มที่หนึ่ง เจตจำนงทางการเมืองสูง : กรณี ญี่ปุ่น และ ไต้หวัน
หลังสงครามโลกครั้งที่สอง ญี่ปุ่นและไต้หวันดำเนินการ ปฏิรูปกระจายที่ดินครั้งใหญ่ โดยโอนที่ดินจากเจ้าที่ดินรายใหญ่ไปยังผู้เช่าทำกิน ทำให้เกษตรกรจำนวนมากกลายเป็นเจ้าของที่ดินของตนเอง
การเปลี่ยนแปลงนี้ไม่ได้เป็นเพียงการเปลี่ยนรูปแบบกรรมสิทธิ์ แต่เป็นการเปลี่ยน โครงสร้างอำนาจในชนบท รัฐยังสนับสนุนการรวมกลุ่มของเกษตรกรผ่าน สหกรณ์การเกษตรที่เข้มแข็ง ทำให้เกษตรกรสามารถรวมอำนาจต่อรองในตลาดได้ อีกด้านหนึ่ง รัฐยังควบคุมโครงสร้างตลาดอาหารอย่างใกล้ชิด เพื่อป้องกันการผูกขาดของทุนขนาดใหญ่ในห่วงโซ่อาหาร
เมื่อรวมกับการลงทุนของรัฐใน ระบบชลประทาน งานวิจัยเกษตร และโครงสร้างพื้นฐานชนบทประเทศเหล่านี้จึงสามารถสร้าง ระบบเกษตรที่มีผลิตภาพสูงและเกษตรกรมีรายได้มั่นคง
กลุ่มที่สอง รัฐนำการพัฒนา : กรณี จีน และ เวียดนาม
จีนและเวียดนามมีเส้นทางการพัฒนาที่แตกต่างออกไป แต่ก็สะท้อน เจตจำนงทางการเมืองของรัฐในการปฏิรูปชนบท ทั้งสองประเทศได้กระจายสิทธิใช้ที่ดินให้ครัวเรือนเกษตรกร ทำให้เกษตรกรมีแรงจูงใจในการผลิต
รัฐยังลงทุนอย่างหนักใน ระบบชลประทาน วิจัยทางการเกษตร และโครงสร้างพื้นฐานชนบท ซึ่งส่งผลให้ระดับผลผลิตทางการเกษตรอยู่ในระดับสูงใกล้เคียงกับกลุ่มแรก
อย่างไรก็ตาม การพัฒนาเกษตรในประเทศกลุ่มนี้ยังมีลักษณะของ การรวมศูนย์ของทุนในระบบอาหาร มากขึ้นในช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมา โดยเฉพาะในภาคอุตสาหกรรมอาหาร การแปรรูป และการค้าสินค้าเกษตร
ในจีนและเวียดนาม บริษัทขนาดใหญ่เริ่มมีบทบาทสำคัญในห่วงโซ่อาหาร เช่น การแปรรูปอาหาร การค้าธัญพืช การผลิตอาหารสัตว์แม้รัฐยังมีบทบาทกำกับตลาด แต่การขยายตัวของทุนขนาดใหญ่ก็กลายเป็นประเด็นที่ต้องจัดการอย่างระมัดระวัง เพื่อไม่ให้เกษตรกรรายย่อยสูญเสียอำนาจต่อรอง
กลุ่มที่สาม กลุ่มที่รัฐอ่อนแอและบกพร่องเรื่องเจตจำนงทางการเมือง: กรณีไทย และ ฟิลิปปินส์
ในประเทศกลุ่มนี้ โครงสร้างชนบทไม่ได้รับการปฏิรูปอย่างจริงจัง
การปฏิรูปที่ดินทำได้จำกัด เกษตรกรจำนวนมากยังไม่มีสิทธิในที่ดินที่มั่นคง สหกรณ์เกษตรไม่เข้มแข็ง และการลงทุนด้านวิจัยเกษตรยังต่ำ
อีกปัญหาสำคัญคือ การรวมศูนย์ของทุนในระบบเกษตรและอาหาร ในหลายกรณี บริษัทขนาดใหญ่มีบทบาทครอบงำในห่วงโซ่อาหาร รวมทั่งชี้นำการผลิตทางเกษตรกรรม เช่น การผลักดันให้ประเทศกลายเป็นเมืองหลวงของการผลิตวัตถุดิบอาหารสัตว์ หรือวัตถุดิบเกษตรราคาถูกเพื่อป้อนบรรดาบรรษัทยักษ์ใหญ่
เมื่อผนวกกับปัญหาเกษตรกรไม่ได้มีที่ดิน องค์กรเกษตรกรขาดความเข้มแข็ง พวกเขาจึงเป็นกลุ่มอ่อนแอที่สุดในห่วงโซ่ระบบเกษตรกรรมและอาหาร ผลลัพธ์คือ เกษตรกรต้องรับความเสี่ยงในการผลิต แต่ส่วนแบ่งมูลค่ากลับอยู่ในมือของธุรกิจขนาดใหญ่
ลองนึกถึงภาพเปรียบเทียบระบบเกษตรของ 6 ประเทศ ดังนี้
- ญี่ปุ่นและไต้หวันมีการกระจายที่ดินอย่างจริงจัง สหกรณ์เกษตรเข้มแข็ง รัฐลงทุนชลประทานและวิจัยเกษตรสูง ผลผลิตธัญพืชต่อพื้นที่อยู่ที่ประมาณ 6,200–6,400 กิโลกรัมต่อเฮกตาร์
- จีนและเวียดนามแม้จะไม่ได้กระจายกรรมสิทธิ์ที่ดิน แต่ได้กระจายสิทธิใช้ที่ดินอย่างกว้างขวาง พร้อมกับการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานของรัฐ ทำให้ผลผลิตธัญพืชเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว อยู่ที่ประมาณ 6,000 กิโลกรัมต่อเฮกตาร์ขึ้นไป
- ในขณะที่ไทยและฟิลิปปินส์ยังเผชิญข้อจำกัดเชิงโครงสร้างหลายด้าน การปฏิรูปที่ดินจำกัด สหกรณ์เกษตรไม่เข้มแข็ง การลงทุนวิจัยเกษตรต่ำ ผลผลิตธัญพืชต่อพื้นที่ของไทยอยู่ที่ประมาณ 3,000 กิโลกรัมต่อเฮกตาร์ และฟิลิปปินส์ประมาณ 3,800 กิโลกรัมต่อเฮกตาร์
การเปรียบเทียบทั้งสามกลุ่มประเทศทำให้เห็นว่า ความแข็งแรงของเกษตรกรรมไม่ได้เกิดจากเทคโนโลยีเพียงอย่างเดียว แต่เกิดจาก เจตจำนงทางการเมืองของรัฐในการปรับโครงสร้างชนบท ประเทศที่มีระบบเกษตรเข้มแข็งมักมีองค์ประกอบร่วมกัน ได้แก่ การกระจายสิทธิในที่ดิน การรวมกลุ่มเกษตรกร การลงทุนชลประทาน การวิจัยทางการเกษตร รวมไปถึงการกำกับตลาดเพื่อป้องกันการผูกขาด
องค์ประกอบเหล่านี้ล้วนเป็นผลจาก การตัดสินใจทางการเมือง เพราะเกษตรกรรมที่แข็งแรง เริ่มจากการเมืองที่เข้มแข็ง
ในวาระที่พรรคการเมืองกำลังฟอร์มรัฐบาล และเริ่มเห็นรูปร่างหน้าตาว่าใครจะมามีบทบาทในการกำกับดูและเกษตรกรรมและระบบอาหาร
