ถึงแม้ ‘ข้าว’ เป็นรากฐานทางวัฒนธรรม สังคม เศรษฐกิจ และการเมือง ของประเทศไทยมาช้านาน แต่ความเป็น ‘พืชเศรษฐกิจ’ และ ‘พืชการเมือง’ สำคัญของประเทศก็ไม่อาจทำให้ชีวิตชาวนาที่เป็นเกษตรกรรายย่อยขยับฐานะความเป็นอยู่ดีขึ้นได้ ด้วยเกษตกรส่วนใหญ่ยังยากจนข้นแค้นเป็นหนี้สินทั้งในและนอกระบบจากการกู้ยืมซื้อหาปัจจัยการผลิตตั้งแต่เมล็ดพันธุ์ ปุ๋ยเคมี สารเคมีกำจัดศัตรูพืช จนถึงที่ดิน
ด้วยเหตุนี้ที่ผ่านมารัฐบาลชุดต่างๆ โดยเฉพาะช่วงทศวรรษที่แล้วจึงมีมาตรการและนโยบายมากมายเพื่อพยุงปากท้องเกษตรกรและกอบโกยคะแนนเสียงเลือกตั้งจากเกษตรกรซึ่งเป็นฐานคะแนนเสียงสำคัญไปพร้อมๆ กัน แต่กระนั้นก็มีเพียงสองนโยบายคือการรับจำนำข้าวและการประกันรายได้เกษตรกรที่เป็นเหตุปัจจัยให้เกิดการถกเถียงอย่างกว้างขวางถึงความคุ้มค่าทางเศรษฐศาสตร์ การเพิ่มขีดความสามารถทางการแข่งขันของตลาดข้าวไทย การพัฒนาอุตสาหกรรมข้าวไทย ความพึงพอใจของเกษตรกร จนถึงช่องทางทุจริตคอร์รัปชั่น
ดังนั้น นโยบายจัดการผลผลิตทางการเกษตรทั้งสองแบบที่มุ่งรักษาเสถียรภาพราคาข้าวและยกระดับรายได้เกษตรกรโดยใช้กลไกการแทรกแซงราคาจึงต้องพิจารณาผลกระทบวงกว้างที่เกิดต่อสถานะการคลังของประเทศ ประสิทธิภาพการผลิต การปรับเปลี่ยนวิถีชีวิตเกษตรกร ตลอดจนการจัดความสัมพันธ์เชิงอำนาจในห่วงโซ่การผลิตใหม่ควบคู่ไปด้วย เพื่อให้การนำนโยบายด้านราคา (price policy) มาใช้ไม่เป็นเพียงเครื่องมือนโยบายประชานิยมที่ไม่ยังประโยชน์สูงสุดแก่เกษตรกรแต่อย่างใด
นโยบายรับจำนำข้าว
พลันพรรคเพื่อไทยได้คะแนนเสียงเลือกตั้งครั้งที่ 26 สูงสุด นโยบายการรับจำนำข้าวเปลือกราคาดีในช่วงหาเสียงก็จะถูกนำมาใช้แทนการรับประกันรายได้เกษตรกร โดยกำหนดราคาข้าวเปลือกเจ้าไว้เกวียนละ 15,000 บาท และข้าวหอมมะลิเกวียนละ 20,000 บาท ควบคู่กับการออกบัตรเครดิตเกษตรกรเพื่อให้เกษตรกรนำไปใช้ซื้อปัจจัยการผลิตทั้งเมล็ดพันธุ์ ปุ๋ย ยาฆ่าแมลง น้ำมัน และค่าใช้จ่ายในการผลิตต่างๆ โดยใช้ผลผลิตเป็นหลักประกันให้สามารถกู้ได้ในวงเงินไม่เกินร้อยละ 70 ของราคาประกันผลผลิต ซึ่งนโยบายนี้ก็ถูกขานรับทันทีจากธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) เพราะถือว่าเคยปฏิบัติมาแล้ว เพียงแต่จะทำบางส่วนหรือทั้งหมดด้วยเกี่ยวพันกับงบประมาณที่จะต้องใช้
แต่กระนั้นก่อนเริ่มเปิดรับจำนำข้าวรอบใหม่ ธ.ก.ส.ก็พร้อมทวงหนี้ที่ยังไม่ได้ชำระของรัฐบาลจำนวน 150,000-160,000 ล้านบาทจากการรับจำนำในอดีต อีกทั้งยังระบุจำนวนเงินที่จะต้องใช้ในการรับจำนำรอบใหม่ว่ามหาศาลถึง 345,000 ล้านบาท โดยคำนวณจากผลผลิตข้าวนาปี 23 ล้านตันที่ราคารับจำนำตันละ 15,000 บาท ซึ่งยังนับว่าน้อยกว่าวงเงินงบประมาณที่พรรคเพื่อไทยประเมินว่าถ้ารับจำนำข้าว 30 ล้านตันแบบทุกเมล็ดที่ราคาตันละ 15,000 บาทจะใช้เงินทั้งสิ้น 450,000 ล้านบาท หากแต่รัฐบาลก็ไม่ได้จ่ายเป็นเงินสดเพราะเงินร้อยละ 70 เป็นสินเชื่อจากบัตรเครดิตเกษตรกร และเมื่อนำผลผลิตมาให้รัฐบาลก็จะได้เงินที่เหลือ
และแม้จะเป็นเงินมหาศาล หากแต่พรรคเพื่อไทยที่เป็นแกนนำจัดตั้งรัฐบาลก็ประกาศความพร้อมเดินหน้านโยบายนี้ทันทีในรอบการผลิตต่อไปในเดือนพฤศจิกายน 2554 นี้ โดยก่อนเริ่มนโยบายจะพิจารณาองค์ประกอบทั้งระบบตั้งแต่เรื่องผลผลิตจนถึงราคาทั้งยังวางแนวทางสร้างสภาพคล่องทางการเงินไว้แล้วด้วยผ่านบัตรเครดิตเกษตรกรที่เกษตรกรจะสามารถใช้ซื้อปัจจัยการผลิตตั้งแต่เมล็ดพันธุ์ ปุ๋ย สารเคมีกำจัดศัตรูพืช จนถึงน้ำมันได้ทันที โดยไม่จำเป็นต้องกู้เงินนอกระบบ ทั้งนี้ ธ.ก.ส.ระบุว่าเบื้องต้นจะออกเป็นบัตรอิเล็กทรอนิกส์ก่อนที่จะพัฒนาเป็นบัตรเครดิตต่อไป ธ.ก.ส.จะให้วงเงินสินเชื่อกับเกษตรกรเพื่อนำบัตรไปซื้อปัจจัยการผลิตต่างๆ โดยใช้บัตรตัดวงเงินผ่านเครื่องรูดอัตโนมัติ หากวงเงินสินเชื่อเหลือจึงจะโอนเข้าบัญชีเงินฝากของเกษตรกรสำหรับใช้จ่ายทั่วไป รวมถึงสามารถนำระบบโอนเงินเข้าบัญชีเชื่อมโยงกับระบบการรับจำนำข้าวด้วย โดยโครงการบัตรเครดิตเกษตรกรจะเริ่มใช้ได้ราวสิ้นปีหรือต้นปีหน้า
กระนั้นก่อนเริ่มนโยบายรับจำนำข้าวก็เกิดกรณีกักตุนข้าวสาร และการจะขอขึ้นราคาค่าข้าวถุง แม้ว่าที่นายกรัฐมนตรีนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร จะระบุว่าโครงการรับจำนำจะประกาศทันทีเมื่อพร้อม เพราะไม่ต้องการให้มีการกักตุนเนื่องจากขณะนี้มีการกักตุนเพื่อรอโครงการรับจำนำจนกระทบผู้ส่งออก
เส้นทางนโยบายการรับจำนำข้าว
นับแต่รัฐบาลพรรคไทยรักไทยได้เข้ามาบริหารประเทศในเดือนกุมภาพันธ์ 2544 โครงการรับจำนำที่เคยปฏิบัติกันมานานเกือบสองทศวรรษนับแต่ ธ.ก.ส.เริ่มดำเนินการรับจำนำข้าวเปลือกอย่างเป็นทางการในปีการผลิต 2524/25 ก็มีการเปลี่ยนหลักการสำคัญโดยการปรับเพิ่มราคาเป้าหมายนำ ให้เท่ากับราคาตลาดในฤดูการผลิต 2544/45 และต่อมาก็เพิ่มราคาให้สูงกว่าราคาตลาดหลังจากที่บรษัท เพรสซิเดนท์ อะกรี เทรดดิ้ง จำกัด ชนะการประมูลข้าวในสต็อกของรัฐบาลจำนวน 1.68 ล้านตันในราคาประมูลที่สูงกว่าราคาตลาด
ในการเปลี่ยนแปลงหลักการช่วยเหลือจาก ‘การรับจำนำ’ ในราคาต่ำกว่าตลาดมาเป็น ‘การพยุงราคาขั้นต่ำ’ (price support) นั้น รัฐบาลพรรคไทยรักไทยได้ปรับให้ ธ.ก.ส.รับจำนำใบประทวนสินค้าที่องค์การตลาดเพื่อเกษตรกร (อตก.) และองค์การคลังสินค้า (อคส.) ออกให้แก่เกษตรกรที่นำข้าวเปลือกไปฝากไว้ กำหนดเป้าหมายการรับจำนำ 2.5 ล้านตัน ระยะเวลาไถ่ถอน 5 เดือน และขยายวงเงินรับจำนำเป็นไม่เกินรายละ 350,000 บาท พร้อมกับกำหนดเงื่อนไขให้สามารถนำข้าวเปลือกนาปรังที่ อตก.และ อคส.รับฝากไว้ไปสีแปรสภาพเป็นข้าวสารและเก็บไว้ในคลังสินค้ากลางได้ด้วย โดย อตก.และ อคส.จะตกลงกับโรงสีไม่ให้คิดค่าฝากข้าวเปลือกกับเกษตรกรในช่วง 3 เดือนแรก โดยมีคณะกรรมการพิจารณาระบายข้าวตามโครงการรับจำนำข้าวเปลือกนาปรังที่กอปรด้วยอธิบดีกรมการค้าภายในเป็นประธาน และผู้แทน อตก. อคส. กรมการค้าต่างประเทศ และกรมการค้าภายใน เป็นคณะกรรมการบริหารจัดการข้าวเปลือกที่ฝากไว้ไม่ให้เกิน 3 เดือน
ทั้งนี้โครงการรับจำนำข้าวเปลือกนาปรังปี 2544 ถือเป็นต้นแบบโครงการรับจำนำใบประทวนต่อเนื่องมาถึงปีการผลิต 2551/52 ก่อนจะถูกเปลี่ยนเป็นโครงการประกันรายได้เกษตรกรหลังเปลี่ยนขั้วรัฐบาล โดยช่วงนั้นรัฐบาลพรรคไทยรักไทยได้เพิ่มราคาเป้าหมายของการรับจำนำให้สูงกว่าระดับราคาตลาดควบคู่กับเพิ่มปริมาณเป้าหมายของการรับจำนำ พร้อมๆ กันนั้นก็กำหนดมาตรการให้โรงสีเอกชนเข้ามาเป็นกลไกสำคัญในกระบวนการรับจำนำข้าวเปลือกเพิ่มเติมจาก ธ.ก.ส.และสถาบันสหกรณ์ รวมถึงกำหนดให้มีการรับจำนำใบประทวนสินค้าโดยให้เกษตรกรนำข้าวเปลือกมาจำนำกับโรงสีและให้โรงสีโดยมี อตก. และ อคส.เป็นผู้ออกใบประทวนสินค้าให้กับเกษตรกร เมื่อเกษตรกรได้รับใบประทวนแล้วก็นำใบประทวนมาขึ้นเงินกับ ธ.ก.ส.ตามราคาประกาศรับจำนำ
ผลการขยายขนาดโครงการรับจำนำและเป้าหมายการรับจำนำทำให้ในปีการผลิต 2546/47 และ 2547/48 รัฐบาลขยายเป้าหมายการรับจำนำสูงถึง 1 ใน 3 ของผลผลิตข้าวทั้งประเทศหรือราว 9 ล้านตันข้าวเปลือก พร้อมกับขยับระดับราคารับจำนำสูงกว่าตลาด (กำหนดราคาเป้าหมายนำให้สูงกว่าตลาด) โดยข้าวหอมจังหวัดเพิ่มขึ้นตันละ 2,000 บาทหรือราวร้อยละ 35 เป็นตันละเกือบ 8,000 บาท ส่วนข้าวเปลือกหอมมะลิเพิ่มขึ้นตันละ 3,000 บาทหรือราวร้อยละ 40 เป็นตันละประมาณ 10,000 บาท
ด้านจำนวนผลผลิตที่เกษตรกรนำมาเข้าโครงการก็กระโจนจาก 2.7 ล้านตันในปีการผลิต 2546/47 เป็น 9.5 ล้านตันในปีการผลิต 2548/49 เช่นกันกับมูลค่าการรับจำนำก็ทะยานจาก 12,429 ล้านบาทในปีการผลิต 2546/47 เป็น 71,773 ล้านบาทในปีการผลิต 2548/49 สวนทางกับการไถ่ถอนคืนของเกษตรกรที่ลดลงจนข้าวหลุดจำนำตกเป็นของรัฐมหาศาล ดังกรณีปีการผลิต 2548/49 ที่มีการรับจำนำข้าวเปลือกนาปีผ่านใบประทวนถึง 4,064,285.10 ตัน แต่เกษตรกรกลับมาไถ่ถอนคืนแค่ 401,544 ตัน หรือราวร้อยละ 10 เท่านั้น เหลือข้าวเปลือกทิ้งจำนำใบประทวนสินค้ากว่า 3 ล้านตัน มูลค่าถึง 29,904.04 ล้านบาท
กระนั้นการเดินหน้าขยายขนาดโครงการรับจำนำและเป้าหมายของการรับจำนำก็ทำท่าจะสะดุดเมื่อเกิดการรัฐประหารเมื่อวันที่ 19 กันยายน 2549 แต่ถึงที่สุดแล้วการรับจำนำที่กลายเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายประชานิยม (populist) ไปแล้วก็ยังได้รับการขานรับแม้แต่ในรัฐบาลที่มาจากการรัฐประหารอยู่ดี ดังรัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ ที่ยังคงใช้นโยบายรับจำนำ เพียงแต่ปรับลดเป้าหมายปริมาณการรับจำนำข้าวของรัฐบาลพรรคไทยรักไทยที่ตั้งเป้าหมายไว้ 9 ล้านตันให้เหลือเพียง 8 ล้านตันตามยุทธศาสตร์ข้าวไทยที่มีแผนการปรับลดการแทรกแซงของรัฐในตลาดข้าวเปลือกลงร้อยละ 10 ต่อปี ในขณะเดียวกันก็ปรับราคารับจำนำเป้าหมายในฤดูนาปรังให้ใกล้เคียงกับราคาตลาดด้วย โดยข้าวหอมมะลิเหลือตันละ 7,200-9,000 บาท ส่วนข้าวเปลือกหอมจังหวัดเหลือตันละ 7,200-7,500 บาท
แต่ต่อมารัฐบาลพรรคพลังประชาชนสมัยนายสมัคร สุนทรเวช ที่ไดัรับการเลือกตั้งเข้ามาก็ได้ปรับเพิ่มระดับราคารับจำนำสูงเป็นประวัติการณ์ถึง 14,000 บาท จากเดิมคงเป้าหมายและราคารับจำนำในฤดูนาปีตามคณะกรรมการนโยบายข้าวแห่งชาติ (กขช.) อันเนื่องมาจากว่าช่วงเวลานั้นมีการปรับตัวของราคาข้าวเปลือกในประเทศที่ระดับฟาร์มและวิกฤตการณ์อาหารและพลังงานโลก พร้อมๆ กับการเรียกร้องของเกษตรกรที่ต้องการให้รัฐบาลประกาศราคารับจำนำข้าวนาปรังปี 2551 เท่ากับราคาตลาดที่ตันละ 15,000 บาท ดังนั้นคณะรัฐมนตรี (ครม.) จึงมีมติเห็นชอบให้กระทรวงการคลังและ ธ.ก.ส.รับจำนำข้าวเปลือกนาปรังความชื้นไม่เกิน 15% ที่ตันละ 14,000 บาท ปรับขึ้นถึงร้อยละ 97.18
ถัดมาในรัฐบาลนายสมชาย วงศ์สวัสดิ์ ก็ยังคงเดินหน้ารับจำนำข้าวเปลือกราคาสูงอยู่อย่างเดิมถึงแม้ว่าระดับราคาข้าวในตลาดโลกลดลงร้อยละ 40 จนเอกชนรับซื้อต่ำกว่าเกวียนละ 10,000 บาทแล้วก็ตามที ที่สำคัญหากเปรียบเทียบราคารับจำนำระหว่างฤดูนาปี 2550/51 กับฤดูนาปี 2551/52 จะพบว่าระดับราคารับจำนำข้าวเปลือกนาปีเพิ่มสูงขึ้นเกือบร้อยละ 80 ขณะที่ข้าวหอมมะลิและข้าวหอมจังหวัดเพิ่มระดับราคารับจำนำถึงร้อยละ 60 และ 66 ตามลำดับ
ผลกระทบจากการรับจำนำข้าว
การ ‘บิดเบือน’ แนวคิดในการสร้างเสถียรภาพด้านราคาและเพิ่มรายได้เกษตรกรผ่านการแทรกแซงราคาเพื่อจะชะลออุปทานผลผลิตข้าวที่จะออกสู่ตลาดจำนวนมากในช่วงฤดูเก็บเกี่ยวโดยการให้เกษตรกรสามารถนำข้าวมาเป็นหลักประกันในการกู้ยืมเงืนในอัตราที่ต่ำกว่าหรือใกล้เคียงกับมูลค่าตลาด ได้นำผลกระทบมาสู่ระบบเกษตรกรรมอย่างมาก อันเนื่องมาจากโครงการรับจำนำข้าวเปลือกไม่เพียงเป็นโครงการแทรกแซงสินค้าเกษตรที่ใช้งบประมาณแผ่นดินสูงสุดเท่านั้น ทว่ายังส่งผลกระทบกว้างขวางต่อโครงสร้างสังคมส่วนอื่นๆ รวมถึงเกษตรกรที่ไม่ได้เข้าร่วมโครงการที่จะได้รับประโยชน์จากการที่มีข้าวเปลือกจำนวนมากเก็บไว้ในโกดังของรัฐจนเป็นเหตุให้ราคาต้นฤดูสูงขึ้น ดังปี 2548/49 ที่มีเกษตรกรเข้าร่วมโครงการรับจำนำแค่ 624,428 ราย ในขณะที่มีชาวนาทั่วประเทศถึง 3.7 ล้านครัวเรือน
อย่างไรก็ตามในราคาข้าวที่เพิ่มสูงขึ้นโดยการปรับราคารับจำนำที่เดิมต่ำกว่าระดับราคาตลาดไปเป็นเท่ากับตลาดและเพิ่มสูงกว่าตลาดในท้ายที่สุดภายใต้มาตรการที่มีเป้าหมายการรับจำนำจำนวนมหาศาลจนรัฐกลายสถานะไปเป็นผู้รับซื้อข้าวรายใหญ่ในท้องตลาดได้สร้างผลกระทบสำคัญถึง 3 ประเด็นด้วยกัน คือ 1) การบิดเบือนราคา 2) การแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ และ 3) การทุจริตคอร์รัปชั่น
1) การบิดเบือนราคาตลาด
กลไกตลาดที่ถูกแทรกแซงสร้างภาระทางการเงินการคลังแก่ประเทศที่จะต้องหาเงินมาอุดหนุนโครงการดังกล่าวทั้งในส่วนของการรับจำนำ การบริหารจัดการสต็อกข้าวและการจัดระบายข้าวออกจากสต็อก ดังมูลค่าเม็ดเงินที่ใช้ในการรับจำนำที่ทะยานจาก 12,429 ล้านบาทในปีการผลิต 2546/47 เป็น 71,773 ล้านบาทในปีการผลิต 2548/49 อันเนื่องมาจากนโยบายรับจำนำข้าวในช่วงเวลานั้นกำหนดราคารับจำนำสูงกว่าราคาตลาดมาก อีกทั้งยังผันผวนตามความต้องการสร้างกระแสประชานิยมของรัฐบาลอีกด้วย ทั้งๆ ที่ก่อนหน้าปี 2544/45 การแทรกแซงราคาข้าวโดยการรับจำนำยังคงมีระดับราคาใกล้เคียงกับราคาตลาด
ส่วนในปี 2547/48 เกิดปัญหาปริมาณข้าวเปลือกที่เก็บอยู่ในโกดังของรัฐทวีคูณขึ้นเรื่อยๆ เพราะเกษตรกรไปไถ่ถอนคืนแค่ร้อยละ 5 ของจำนวนที่รับจำนำ และเมื่อจะระบายข้าวที่อยู่ในสต็อกก็กระทบต่อราคาข้าวเปลือกในตลาดตามมา ต่างจากสถานการณ์ปี 2549/50 และ 2550/51 ที่มีการไถ่ถอนคืนในระดับสูงเพราะรัฐหันมาใช้นโยบายรับจำนำในระดับราคาใกล้เคียงราคาตลาด ส่งผลให้ข้าวเข้าสู่โครงการน้อย สัดส่วนการไถ่ถอนคืนจึงสูง มี ‘ข้าวหลุดจำนำ’ จำนวนน้อยตามไปด้วยโดยปริยาย
ทั้งนี้ การขยายขนาดโครงการรับจำนำข้าวและปรับระดับราคารับจำนำสูงกว่าราคาตลาดในสถานการณ์ที่การบริหารจัดการของรัฐนับแต่การสต็อกข้าว การระบายข้าวออกจากสต็อก จนถึงการประมูลข้าว ขาดประสิทธิภาพ ได้สร้างผลกระทบตามมามากมาย
ดังผลการศึกษาเรื่องการสร้างคุณค่าสินค้าเกษตรไทย โดยสมพร อิศวิลานนท์ และอรอนงค์ นัยวิกุลที่สรุปว่าการขยายขนาดโครงการรับจำนำข้าวที่ทำให้รัฐกลายเป็นผู้ซื้อข้าวเปลือกรายใหญ่ในตลาดไม่เพียงสร้างภาระและต้นทุนในการสต็อก การขนส่ง การแปรรูป และการขายแก่ภาครัฐ หากยังลดทอนประสิทธิภาพของตลาดกลางในทางอ้อมอันเนื่องมาจากอุปทานข้าวเปลือกที่เข้าสู่ตลาดกลางลดลง ข้าวเปลือกส่วนใหญ่ผ่านโรงสีทั้งของเอกชนและสหกรณ์การเกษตร ขณะที่สัดส่วนการขายผ่านตลาดกลางมีเพียงเล็กน้อย โดยระยะยาวยังส่งผลลบต่อตลาดข้าวทั้งภายในและนอกประเทศเพราะกลไกตลาดข้าวในระดับต่างๆ อ่อนแอ และไม่สามารถใช้ประโยชน์จากการเปิดเสรีทางการค้าได้
ในช่วงเดียวกันนั้นรัฐก็ต้องแบกรับภาระมหาศาลจากการชดเชยขาดทุนให้กับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนชดเชยค่าใช้จ่ายในการบริหารจัดการโครงการด้วย เนื่องจากต้องระบายข้าวที่จะออกสู่ตลาดในราคาต่ำเพราะเหตุจากการเสื่อมสภาพและการที่ตลาดคิดลดอุปทานข้าวที่จะเข้ามาในตลาดจำนวนมาก
ไม่เท่านั้นการบิดเบือนราคาในนโนบายรับจำนำยังนำไปสู่ปัญหาการขาดความเชื่อมั่นในตลาดข้าวหอมมะลิของประเทศไทยด้วย เพราะมีการปลอมปนข้าวในตลาดข้าวหอมมะลิที่ส่งออก เนื่องจากเมื่อรัฐรับจำนำข้าวหอมมะลิจำนวนมากโดยการยกระดับราคาสูงกว่าตลาด ก็ทำให้มีการนำข้าวหอมจังหวัด ข้าวปทุมธานีหรือข้าวหอมสุพรรณไปปลอมปนกับข้าวหอมมะลิ เพื่อที่จะได้ระดับราคาที่เพิ่มสูงขึ้นอีกมาก
รวมทั้งยังกระทบต่อตลาดซื้อขายสินค้าเกษตรล่วงหน้าด้วย เพราะการกักเก็บข้าวจำนวนมหาศาลของรัฐบั่นทอนอุปสงค์และอุปทานของตลาดซื้อขายสินค้าข้าวล่วงหน้าจนไทยสูญเสียโอกาสทางการตลาดและการลงทุน
นอกจากนั้นผลการศึกษาเรื่องมาตรการแทรกแซงตลาดข้าวเพื่อป้องกันการทุจริต: การแสวงหาค่าตอบแทนส่วนเกินและเศรษฐศาสตร์การเมืองของโครงการรับจำนำข้าวเปลือก โดยนิพนธ์ พัวพงศกร และจิตกร จารุพงษ์ มูลนิธิสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ยังพบว่าเฉพาะปีการผลิต 2548/49 ที่มีการบิดเบือนกลไกตลาดอย่างรุนแรงจนโครงการรับจำนำกลายเป็นโครงการประกันราคา (price guarantee) ได้ทำให้การใช้เงินงบประมาณแผ่นดินไปในโครงการรับจำนำทั้งสิ้น 51,758.21 ล้านบาท โดยแบ่งเป็นเงินกู้ 44,797.02 ล้านบาท และค่าใช้จ่ายในการดำเนินการทั้งหมด 6,961.24 ล้านบาท กลับมีรายได้คืนมาแค่ 32,628.26 ล้านบาทเท่านั้นจากการขายข้าวทั้งข้าวเปลือกและข้าวสาร
ปีนั้นประเทศชาติจึงขาดทุนถึง 19,130 ล้านบาทจากการรับจำนำข้าวเปลือกในราคาสูงกว่าตลาดแต่กลับนำข้าวสารมาประมูลขายในราคาที่ต่ำกว่าตลาด หรือเฉลี่ยแล้วรัฐขาดทุนจากการดำเนินการตันละ 3,645.31 บาท เพราะรับจำนำที่ต้นทุนตันละ 9,877.53 บาท
นอกจากนั้นการปรับระดับราคารับจำนำสูงกว่าราคาตลาดมากดังปรากฎการณ์ปี 2551/52 ที่มีปริมาณข้าวเปลือกเข้าโครงการรับจำนำจำนวนสูงถึง 5.17 ล้านตัน (ข้อมูล ณ เดือนกันยายน 2552) ก็ทำให้รัฐต้องใช้เงินในการรับจำนำไปแล้วไม่น้อยกว่า 50,000 ล้านบาท เมื่อรวมกับปริมาณข้าวเปลือกที่รับจำนำไว้ในปีที่ผ่านมาและได้สีเป็นข้าวสารคงค้างในสต็อกอีกราว 4.7 ล้านตันหรือคิดเป็นเงินไม่ต่ำกว่า 75,000 ล้านบาท ก็ทำให้มียอดเงินที่ต้องนำมาใช้ในโครงการกว่า 100,000 ล้านบาท
2) การแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ
การขาดประสิทธิภาพในการบริหารจัดการตลาดข้าวเปลือกของรัฐไม่เพียงเพิ่มภาระงบประมาณและต้นทุนเท่านั้น ทว่ายังนำไปสู่การแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ (ผลตอบแทนส่วนเกิน) ตลอดสายธารการรับจำนำอีกด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเปลี่ยนแปลงช่องทางตลาดข้าวจากเดิมที่เกษตรกรขายผ่านพ่อค้าในหมู่บ้านและตลาดกลางไปสู่การผ่านโรงสีเป็นสำคัญทำให้เกิดการรั่วไหลในขั้นตอนของการรับจำนำ และยังทำให้อำนาจทางการตลาดของโรงสีสูงขึ้นมากจนเป็นเหตุให้โรงสีกลายเป็นผู้รับจ้างและแข่งกันขยายกำลังการผลิตจนปัจจุบันโรงสีส่วนใหญ่มีกำลังการผลิตเกินกว่าวันละ 100 ตันแล้ว เนื่องเพราะไม่ต้องกังวลกับประสิทธิภาพการสีข้าวและการคาดคะเนราคาอนาคตเหมือนก่อน ขอเพียงมีกำลังการผลิตมากก็ยิ่งมีสิทธิ์ได้รับจำนำข้าวเปลือกปริมาณมาก
ดังผลการศึกษามาตรการแทรกแซงตลาดข้าวเพื่อป้องกันการทุจริต: การแสวงหาค่าตอบแทนส่วนเกินและเศรษฐศาสตร์การเมืองของโครงการรับจำนำข้าวเปลือก ที่พบว่าโครงการรับจำนำข้าวเปลือกจำนวน 5.24 ล้านตันหรือร้อยละ 22.5 ของผลผลิตนาปีในปี 2548/49 ซึ่งมีการกำหนดราคารับจำนำข้าวเปลือกสูงกว่าตลาด แต่ประมูลขายข้าวสารในราคาต่ำกว่าราคาส่งออกในตลาด และจ่ายค่าจ้างสีแปรสภาพและค่าเช่าโกดังแก่ผู้ประกอบการสูงกว่าอัตราตลาด รวมถึงการเก็บข้าวไว้ในสต็อกนานจนคุณภาพเสื่อมนั้น ได้ทำให้รัฐขาดทุนจากการดำเนินการมากถึง 19,130 ล้านบาท แบ่งเป็นค่าใช้จ่ายในการดำเนินการและความสูญเสียจากการเก็บรักษาข้าว 3,276.8 ล้านบาท และค่าเช่าทางเศรษฐกิจจากโครงการรับจำนำ 15,853 ล้านบาท
ค่าเช่าทางเศรษฐกิจจากโครงการรับจำนำจะถูกแบ่งให้ผู้ร่วมโครงการตั้งแต่ต้นธารถึงปลายธาร โดยเฉพาะโรงสีที่จะได้รับผลประโยชน์ส่วนเกินหรือค่าเช่าทางเศรษฐกิจจากค่าจ้างสีแปรสภาพ ค่ากระสอบและค่าขนส่ง และค่าเช่าโกดังข้าวเปลือก รวมกันถึงร้อยละ 18 ของภาระขาดทุนทั้งหมดของโครงการ แม้แท้จริงแล้วผลประโยชน์รวมที่โรงสีได้รับจริงจะสูงกว่านี้มากจากการนำข้าวเปลือกไปหมุนขายในตลาดก่อน การสวมสิทธิ์ของชาวนา การลักลอบนำข้าวต่างประเทศมาสวมสิทธิ์ และการส่งข้าวคุณภาพต่ำกว่าข้าวรับจำนำที่ได้จากเกษตกรเข้าสู่โกดังกลางโดยร่วมมือกับเซอร์เวเยอร์ (ผู้ตรวจสอบคุณภาพสินค้า) ไม่นับการผูกขาดอยู่ในกลุ่มโรงสีไม่กี่ร้อยแห่งที่เข้าร่วมโครงการ ดังปีเดียวกันนี้มีแค่ 323 โรงเท่านั้น
ด้านเกษตรกรที่เข้าร่วมโครงการในปีเดียวกันนั้นได้รับประโยชน์ร้อยละ 37.25 ของมูลค่าขาดทุน รวมทั้งยังมีเกษตรกรบางส่วนถูกโรงสีสวมสิทธิ์การจำนำ การหักค่าความชื้นและสิ่งเจือปนเกินกว่าที่เป็นจริง ส่วนโกดังกลางและเซอร์เวเยอร์ได้รับร้อยละ 4.2 และพ่อค้าส่งออกที่มีอยู่ไม่กี่รายก็ได้รับร้อยละ 23.4 จากการประมูลข้าวที่รัฐขาย ‘ตามสภาพ’ ได้ในที่ราคาที่ต่ำกว่าตลาดมาก แต่กลับทำกำไรได้มหาศาลจากการขายออกไป ในขณะที่นักการเมืองและเจ้าหน้าที่รัฐได้ส่วนแบ่งค่าเช่าทางเศรษฐกิจจากโรงสี เจ้าของโกดัง และผู้ส่งออก
ซึ่งข้อค้นพบของ พ.ศ.นี้ก็ไม่ต่างจากผลการศึกษาเมื่อเกือบสองทศวรรษที่แล้วเรื่องการกระจายผลประโยชน์และภาระของการแทรกแซงตลาดข้าวโดยองค์การตลาดเพื่อเกษตรกร (อ.ต.ก.) โดยเจิมศักดิ์ ปิ่นทองที่พบว่าค่าเช่าทางเศรษฐกิจจากการพยุงราคาข้าวเปลือกโดย อ.ต.ก. นั้น ตกแก่โรงสีถึงร้อยละ 54 ข้าราชการและพรรคการเมืองร้อยละ 27 ชาวนาร้อยละ 13 และผู้นำชาวนาร้อยละ 6
นอกเหนือจากการ ‘ซื้อแพง-ขายถูก’ ที่เป็นโจทย์สำคัญในการบริหารจัดการตลาดข้าวของรัฐบาลแล้ว ผลประโยชน์ส่วนใหญ่ในการใช้งบประมาณนับหมื่นล้านบาทยังไม่ได้ตกอยู่กับเกษตรกรรายย่อยยากจนตามเจตนารมณ์ของนโยบายรับจำนำข้าว หากแต่กลับกระจุกตัวอยู่ในกลุ่มเกษตรกรที่มีฐานะในเขตชลประทานของภาคกลางและภาคเหนือตอนล่างเท่านั้น
3) การทุจริตคอร์รัปชั่น
การทุจริตคอร์รัปชั่นเป็นปัญหาสำคัญประการหนึ่งของการดำเนินนโยบายรับจำนำข้าวนอกเหนือไปจากการสูญเสียทางเศรษฐกิจ (economic loss) จากการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจที่มิก่อประโยชน์ใดๆ ต่อสังคม และวิกฤตภาระขาดทุนจากการขายข้าวอันเนื่องมาจากข้าวเสื่อมคุณภาพและสูญเสียน้ำหนักจากการสต็อกข้าวยาวนานต่อเนื่อง
การศึกษาเรื่องมาตรการแทรกแซงตลาดข้าวเพื่อป้องกันการทุจริต: การแสวงหาค่าตอบแทนส่วนเกินและเศรษฐศาสตร์การเมืองของโครงการรับจำนำข้าวเปลือก พบช่องทางทุจริตทั้งแบบทั่วไปและเชิงนโยบายตลอดกระบวนการรับจำนำ นับตั้งแต่ขั้นตอนการจดทะเบียน เพราะเมื่อมีการเพิ่มราคารับจำนำสูงขึ้นก็มีการจดทะเบียนพื้นที่เพาะปลูกสูงเกินความเป็นจริง หรือไม่ก็แบ่งซอยพื้นที่ให้ลูกหลานเพื่อนำข้าวส่วนเกินไปขายในโครงการรับจำนำกรณีที่มีพื้นที่เพาะปลูกเกินกว่าเพดานมูลค่าการจำนำต่อรายที่ 350,000 บาท
บางกรณีเกษตรกรที่เข้าร่วมโครงการแต่ไม่ได้ปลูกข้าวจริงก็ไปขอซื้อข้าวจากเกษตรกรรายอื่นที่ไม่ได้เข้าร่วมโครงการ หรือไม่ก็เจ้าของที่ดินที่ให้เช่าที่ดินบีบบังคับเกษตรกรผู้เช่านาขายข้าวให้ตนเองเพื่อนำไปขายในโครงการจำนำ
ด้านโรงสีก็มีการทุจริตโดยลักลอบนำข้าวเปลือก และ/หรือข้าวสารในโกดังของตนที่อยู่ในโครงการรับจำนำไปหมุนขายในตลาดก่อน การสวมสิทธิ์ชาวนาโดยการซื้อสิทธิ์จากผู้รวบรวมสิทธิของชาวนามาขายให้โรงสี ซึ่งราคาซื้อขายสิทธิ์จะขึ้นกับส่วนต่างระหว่างราคาตลาดกับราคารับจำนำ และมีการลักลอบนำข้าวจากประเทศเพื่อนบ้านมาสวมสิทธิ์ รวมทั้งยังมีการวิ่งเต้นกับนักการเมืองเพื่อจะข้ามเขตเข้าไปแย่งซื้อข้าวในจังหวัดที่มีโรงสีจำนวนน้อยด้วย โดยหลายกรณีทุจริตยังเกี่ยวพันกับการนำข้าวที่มีคุณภาพต่ำกว่าข้าวของโครงการรับจำนำเข้าไปในโกดังกลางหรือส่งข้าวเข้าโกดังในปริมาณต่ำกว่าที่ต้องนำส่งจริง
สำหรับเจ้าของโกดังและเซอร์เวเยอร์ก็ร่วมกันคอร์รัปชั่นโดยนำข้าวของรัฐเข้าโกดังน้อยกว่าข้าวในโครงการ และ/หรือนำข้าวคุณภาพดีของรัฐไปขายแล้วนำข้าวที่มีคุณภาพต่ำกว่ามาเข้าโกดังแทน จนข้าวจริงที่เข้าโกดังกลางมีคุณภาพต่ำกว่าข้าวที้รัฐรับซื้อในโครงการรับจำนำ รวมทั้งยังมีการเรียกเงินใต้โต๊ะกับเจ้าของโรงสีโดยเซอร์เวเยอร์บางราย
ส่วนผู้ส่งออกที่ประมูลข้าวรัฐจำนวนนับล้านๆ ตันได้ก็มีไม่กี่ราย จึงทำให้สามารถ ‘ฮั้วประมูล’ โดยการกดราคาประมูล และวิ่งเต้นกับเจ้าหน้าที่รัฐบางรายเพื่อกำหนดเงื่อนไขการประมูลและสัญญาให้ได้เปรียบคู่แข่ง และวิ่งเต้นกับนักการเมืองเพื่อจะชนะการประมูลได้ในราคาต่ำกว่าตลาด โดยบางส่วนของส่วนต่างราคาจะเป็นค่าตอบบแทนนักการเมือง หรือไม่ก็ผู้ชนะประมูลเป็นบริษัทของครอบครัวนักการเมืองหรือหัวคะแนนของพรรคการเมือง
เหมือนกรณีรัฐบาลพรรคไทยรักไทยที่พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร เป็นนายกรัฐมนตรี มีนายวัฒนา เมืองสุข เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ ที่บริษัท เพรสซิเดนท์ อะกรี เทรดดิ้ง จำกัด ผู้ส่งออกหน้าใหม่สามารถชนะการประมูลข้าวส่งออกจนกลายเป็นผู้กุมทิศทางการตลาดเพราะมีสต็อกข้าวอยู่ในมือสูงสุดถึง 2.2 ล้านตันจากการประมูลชนะ 2 ครั้ง ครั้งแรก 5 แสนตัน ครั้งที่สอง 1.7 ล้านตัน ในราคาประมูล ‘สูงกว่า’ ราคาตลาด จนเกิดข้อกังขาแก่สาธารณชน
ก่อนต่อมาทุกอย่างจะคลี่คลายเมื่อรัฐบาลประกาศเพิ่มราคารับจำนำข้าวฤดูใหม่ให้สูงกว่าราคาตลาด และเพิ่มจำนวนข้าวเปลือกที่รับจำนำในปี 2547/48 โดยราคารับจำนำข้าวเปลือกนาปรังปี 2547 ตันละ 5,250 บาท ขณะที่ราคาตลาดตันละ 5,000 บาท และราคารับจำนำข้าวเปลือกนาปีตันละ 6,600 บาท ขณะที่ราคาตลาดตันละ 6,000 บาทเท่านั้น กระทั่งปี 2548 บริษัทที่ทำธุรกิจข้าวครบวงจรตั้งแต่โรงสีถึงส่งออกมีรายได้รวมเฉียดกว่า 19,424 ล้านบาท กำไร 182.2 ล้านบาท ก่อนที่ถัดมาปีดียวจะขาดทุนถึง 2,755 ล้านบาทไม่นับรวมกรณีคอนเนกชั่นระหว่างรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ที่เป็นเพื่อนสวนกุหลาบกับเจ้าของบริษัท เพรสซิเดนท์ฯ
นอกจากนั้นในช่วงเวลาดังกล่าวก็ยังมีกรณีที่ไม่มีการกำหนดห้ามโรงสีที่ถูกขึ้นบัญชีดำเพราะพัวพันกับการทุจริตโครงการรับจำนำข้าวปีก่อนๆ เข้าร่วมกระบวนการรับจำนำด้วย
หรืออีกกรณีคือการที่บริษัท เอ็มที เซนเตอร์เทรด จำกัด ชนะการประมูลข้าวรัฐจำนวน 1.9 ล้านตัน ทั้งๆ ที่เป็นบริษัทใหม่ไม่มีประสบการณ์การซื้อข้าวมาก่อน และยังขอขยายระยะเวลาการขนข้าวออกให้หมดจาก 5 เดือนเป็น 18 เดือนด้วย ที่สำคัญกรรมการบริษัทยังมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดนักการเมือง
จากผลลบหลายประการในการดำเนินนโยบายรับจำนำที่ใช้การบิดเบือนกลไกตลาดไปทำลายการแข่งขัน ลดขีดความสามารถในการส่งออก ทวีต้นทุนการผลิตข้าวของสังคม (social cost) ขณะที่คุณภาพข้าวต่ำลง เพิ่มพฤติกรรมการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ และที่สำคัญเกิดการทุจริตในทุกระดับของการแทรกแซงจนเกิดความเสียหายต่อการใช้ทรัพยากรและเศรษฐกิจนั้น มูลนิธิสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) จึงเสนอว่ารัฐควรยกเลิกโครงการรับจำนำข้าวเปลือก แล้วเปลี่ยนเป็นการประกันความเสี่ยงด้านราคาข้าวแทนเพื่อเป็นหลักประกันแก่เกษตรกรที่จะไม่ต้องเผชิญวิกฤตการขาดทุนจากภาวะราคาตลาดตกต่ำโดยที่รัฐไม่ต้องเข้าไปแทรกแซงราคาข้าวอีกแต่อย่างใด
นโยบายประกันรายได้เกษตรกร
รากฐานแนวคิดนโยบายประกันรายได้เกษตรกรมาจากหลักประกันความเสี่ยงเนื่องจากความผันผวนของราคา (put option) ที่ไม่เพียงประกันว่าชาวนาจะสามารถลดความเสียหายจากราคาข้าวในตลาดตกต่ำกว่าที่ควรได้โดยที่รัฐไม่ต้องไปเป็นผู้ซื้อข้าวรายใหญ่ในตลาดจนระยะยาวส่งผลกระทบต่อกลไกตลาดข้าวและเศรษฐกิจข้าวไทยทั้งระบบเท่านั้น ทว่ายังตั้งมั่นอยู่บนหลักการที่มุ่งเน้นให้ผลประโยชน์ตกแก่เกษตรกรผู้ปลูกข้าว การลดการรั่วไหลของงบประมาณ การส่งเสริมการปรับปรุงพันธุ์ และแนวทางที่สอดคล้องกับการช่วยเหลือเกษตรกรของอารยะประเทศด้วย
เส้นทางนโยบายประกันรายได้เกษตรกร
การเปลี่ยนนโยบายรับจำนำมาเป็นการรับประกันรายได้เกษตรกรในช่วงสองปีกว่าของการเป็นรัฐบาลของพรรคประชาธิปัตย์ภายใต้การนำของนายกรัฐมนตรีอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะที่ประกาศว่างบประมาณจากโครงการประกันรายได้จำนวน 58,000 ล้านบาทถึงมือเกษตรกร 3-4 ล้านครัวเรือน และกลไกการตลาดก็ยังคงทำงานได้ตามปกตินั้น นับว่าเป็นผลมาจากการนำหลักคิดเรื่องการประกันความเสี่ยงมาใช้โดยให้มีการจัดทำสัญญาข้อตกลงระหว่างรัฐบาล โดยมี ธ.ก.ส. เป็นตัวแทน กับเกษตรกรผู้ปลูกข้าวแต่ละรายว่าควรจะได้รับผลตอบแทนจากการปลูกข้าวในจำนวนเท่าใด
คณะกรรมการนโยบายข้าวแห่งชาติ (กขช.) ที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานกรรมการ กับการแก้ปัญหาสินค้าข้าวซึ่งเป็นพืชเศรษฐกิจหลักสำคัญของประเทศให้บังเกิดประสิทธิผลเป็นผลดีต่อเกษตรกรผู้ผลิต ระบบการผลิต และการตลาดข้าวโดยส่วนรวม จึงดำเนินโครงการประกันรายได้เกษตรกรโดยรัฐจะประกาศเป้าหมายพื้นที่ดำเนินการ ให้เกษตรกรผู้ปลูกข้าวมาแจ้งจำนวนพื้นที่และปริมาณผลผลิต โดยประกาศการประกันรายได้เกษตรกรผู้ปลูกข้าวเปลือกหอมมะลิ (รวม กข.15) ข้าวหอมจังหวัด ข้าวเปลือกเจ้า ข้าวเปลือกปทุมธานี และข้าวเปลือกเหนียวในพื้นที่เพาะปลูกข้าวทั่วประเทศ พร้อมกับการกำหนดราคาเป้าหมายและพร้อมทั้งจำกัดปริมาณผลผลิตสูงสุดที่จะรับประกันรายได้สำหรับเกษตรกรแต่ละราย
สำหรับการรับขึ้นทะเบียนเกษตรกรจะดำเนินการโดยกรมส่งเสริมการเกษตร โดยเกษตรกรที่ผ่านการขึ้นทะเบียนและรับรองพื้นที่เพาะปลูกข้าวแล้วจะทำข้อตกลงสัญญาประกันรายได้กับ ธ.ก.ส. และพิจารณาอนุมัติ
เมื่อถึงฤดูกาลเก็บเกี่ยวถ้าระดับราคาขณะนั้นๆ ต่ำกว่าระดับราคาเป้าหมาย รัฐก็จะจ่ายส่วนต่างระหว่างราคาเป้าหมายกับราคาอ้างอิง (ส่วนต่างระหว่างราคาประกันรายได้กับราคาอ้างอิง) เพื่อชดเชยรายได้เกษตรกรที่ขาดหายไป ซึ่งในระยะเริ่มต้นโครงการรัฐจะยังไม่เรียกเก็บเบี้ยประกันความเสี่ยง
ทั้งนี้ การปรับเปลี่ยนนโยบายจากรับจำนำเป็นประกันรายได้เกษตรกรนอกจากจะสร้างหลักประกันด้านรายได้ให้แก่เกษตรกรแล้ว ยังเป็นการสนับสนุนกลไกตลาดข้าวเปลือกในระดับต่างๆ อีกด้วย เพราะเมื่อเกษตรกรเก็บเกี่ยวข้าวแล้วก็สามารถนำผลผลิตไปจำหน่ายให้กับคนกลางที่ใดก็ได้ ในขณะเดียวกันรัฐก็สามารถลดบทบาทการเป็นผู้สต็อกข้าวลงได้โดยให้เอกชนเป็นผู้ทำหน้าที่นี้แทนและรัฐไม่ต้องรับภาระสต็อกแทนผู้ส่งออกหรือรับภาระขาดทุนเนื่องจากการเสื่อมสภาพของสต็อกข้าวทั้งในเชิงปริมาณและคุณภาพอีก
ผลกระทบจากการประกันรายได้เกษตรกร
หนึ่งปีกว่าหลังดำเนินนโยบายประกันรายได้เกษตรกรในเดือนพฤศจิกายน 2552 ท่ามกลางแรงกดดันต่างๆ ทั้งจากราคาข้าวของไทยที่สูงกว่าประเทศคู่แข่ง การขาดประสิทธิภาพการบริหารสต็อกข้าวของรัฐ การเข้าไม่ถึงข้อมูลการสำรองข้าวของผู้ซื้อข้าวไทยหลังปี 2551 รวมถึงการไม่เข้าใจของเกษตรกร ตลอดจนแรงต้านจากกลุ่มผลประโยชน์ที่เคยได้รับค่าเช่าทางเศรษฐกิจจากการแทรกแซงตลาดของรัฐในนโยบายรับจำนำ พรรคประชาธิปัตย์ก็ยังคงพร้อมที่จะเดินหน้านโยบายนี้ต่อไปถ้าได้เป็นรัฐบาลหลังการเลือกตั้ง 3 กรกฎาคม 2554 เพื่อให้เกษตรกรมีรายได้เพิ่มขึ้นจากการที่จะกำหนดราคาประกันรายได้โดยคิดจากต้นทุนบวกกำไรเป็นร้อยละ 50 จากเดิมแค่ร้อยละ 40 พร้อมทั้งยังมีค่าขนส่งข้าวเปลือกไปโรงสีอีก 200-600 บาทต่อตันโดยขึ้นกับระยะทางด้วย หลังจากที่ก่อนนี้เกษตรกรขานรับจำนวนมาก จน ณ สิ้นปี 2552 มีชาวนาลงทะเบียนทั้งสิ้นถึง 3.258 ล้านราย ใช้สิทธิ์แล้ว 2.54 ล้านราย รัฐจ่ายเงินชดเชยรายได้ไปแล้ว 23.9 พันล้านบาท
ทั้งนี้ถึงจะมีอุปสรรคจากการมีเวลาดำเนินการน้อย และความฉุกละหุกไม่พร้อมทุกๆ ด้านในช่วงแรกเริ่ม หากแต่นโยบายประกันรายได้เกษตรกรก็ส่งผลกระทบทั้งบวกและลบหลายประการ ดังนี้
ผลกระทบทางบวก
นโยบายประกันรายได้เกษตรกรส่งผลทางบวกหลายประการด้วยกันถึงแม้จะประสบปัญหาราคาอ้างอิงไม่สะท้อนความเป็นจริงและสร้างแรงจูงใจ
ผลการศึกษาเรื่องนโยบายสาธารณะว่าด้วยเรื่องข้าวโดยสมพร อิศวิลานนท์ สรุปว่าโครงการประกันรายได้เกษตรกรเป็นนโยบายที่เอื้อและสนับสนุนกลไกตลาด เพราะทำให้รัฐไม่ได้เข้ามามีบทบาทเป็นผู้ซื้อผู้ขายในตลาดเหมือนดังโครงการรับจำนำ เกษตรกรก็ทราบล่วงหน้าก่อนการเพาะปลูกว่าจะขายผลผลิตได้ในราคาเท่าใดซึ่งจะช่วยในการตัดสินใจว่าจะเลือกปลูกข้าวหรือไม่อย่างไร ในขณะที่รัฐบาลก็ไม่ต้องรับภาระในการสต็อกและระบายข้าวสาร
รวมทั้งยังสร้างความเข้มแข็งแก่เกษตรกรในการเรียนรู้ระบบตลาดและตัดสินใจจำหน่ายข้าว ขณะเดียวกันก็สร้างความเป็นธรรมแก่เกษตรกรผู้ปลูกข้าวที่มาลงทะเบียนโดยถ้วนหน้า เพราะเกษตรกรที่มาขึ้นทะเบียนขอรับการประกันราคาไว้จะได้รับเงินชดเชยส่วนต่างภายใต้เงื่อนไขของจำนวนข้าวตามจำนวนสูงสุดที่รัฐประกาศไว้ล่วงหน้า นับเป็นการช่วยเหลือรายได้ขั้นต่ำแก่เกษตรกรทุกราย
ภายใต้โครงการนี้ยังสามารถแก้ปัญหาการสวมสิทธิ์ในกรณีของการรับจำนำทั้งจากโรงสีขู่บังคับใช้สิทธิ์ชาวนา และการนำผลผลิตข้าวจากประเทศเพื่อนบ้านมาเข้าโครงการ การทุจริตที่เกี่ยวข้องกับการเก็บข้าวไว้ในยุ้งฉาง และการทุจริตในโครงการของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนเป็นการสนับสนุนในระดับฟาร์มโดยเฉพาะตลาดกลางให้พัฒนาต่อไปได้ ซึ่งต่างจากนโยบายรับจำนำที่ไม่เอื้อให้เกษตรกรสามารถนำข้าวไปขายในตลาดได้
ผลกระทบทางลบ
ถึงนโยบายประกันรายได้เกษตรกรจะมีข้อดีหลายด้าน หากแต่ข้อด้อยสำคัญก็ยังมีด้วยกันหลายประการ คือ มาตรการจดทะเบียนเกษตรกรผู้ปลูกข้าว และการตรวจสอบพื้นที่เพาะปลูกและพันธุ์ที่ปลูกซึ่งเป็น ‘ปริมาณผลผลิตที่จะได้รับการประกัน’ ของแต่ละครัวเรือนที่จะต้องดำเนินการตรวจสอบเข้มข้นขึ้นเพื่อป้องกันการแจ้งเท็จและการสวมสิทธิ์
เนื่องเพราะในปีการผลิต 2552/53 (รอบที่ 1) มีการขึ้นทะเบียนเกษตรกรตามโครงการประกันรายได้เกษตรกรรวมถึง 109.34 ล้านไร่ ในขณะที่ตัวเลขการปลูกข้าวนาปีของประเทศไทยเลยจำนวน 57 ล้านไร่ไปไม่มากนัก เพราะในการแจ้งพื้นที่ปลูกข้าวเป็นเท็จ ผลผลิตก็เป็นเท็จตามไปด้วย หากแต่จำนวนเงินที่รัฐจะต้องสูญเสียเพิ่มเติมในส่วนต่างของราคาที่เป็นเท็จนี้กลับเป็น ‘จริง’ ยิ่งกว่าสิ่งใด
ในขณะเดียวกันก็ต้องป้องกันมิให้เกษตรกรปลูกข้าวพันธุ์เบาปะปนเข้ามาร่วมโครงการซึ่งจะส่งผลกระทบต่อคุณภาพข้าวหากมีจำนวนเกษตรกรผู้ปลูกข้าวพันธุ์เบาที่ไม่ผ่านการรับรองจากกรมการข้าวจำนวนมากเข้ามาในระบบการจดทะเบียน ไม่นับรวมที่เกษตรกรจะขาดความใส่ใจในคุณภาพข้าวเพราะถือว่าอย่างไรเสียก็มีหลักประกันด้านรายได้ในระดับหนึ่งถึงข้าวที่ผลิตมาจะคุณภาพไม่ดีก็ตามที
ทั้งนี้ ถึงจะมีข้อด้อยไม่น้อย แต่กลุ่ม Policy Watch หรือโครงการจับตานโยบายรัฐบาลที่เป็นการรวมกลุ่มกันของคณาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เพื่อติดตามการกำหนดและสถานการณ์การดำเนินนโยบายของรัฐบาลด้านต่างๆ ก็เสนอแนะว่ารัฐควรดำเนินนโยบายประกันรายได้เกษตรกผู้ปลูกข้าวต่อไป แต่จำเป็นต้องมีกฎเกณฑ์ขึ้นมาโดยเฉพาะเพื่อมิให้มีการทุจริต อีกทั้งยังต้องเชื่อมโยงการผลิต การตลาด และสถาบันเกษตรกร ให้มีทิศทางและเป้าหมายที่ชัดเจนร่วมกันในระดับนโยบายเกษตรด้วย
ด้วยถึงที่สุดแล้วการมุ่งกำหนดนโยบายเพิ่มราคาผลผลิตเพื่อหวังจะยกระดับรายได้ของเกษตรกรโดยไม่มีการแตะต้องหรือปรับเปลี่ยนโครงสร้างการเกษตรโดยการลดต้นทุนการผลิตทั้งด้านเมล็ดพันธุ์ ปุ๋ยเคมี และสารเคมีกำจัดศัตรูพืช ควบคู่ไปด้วยนั้น ก็ยากที่เกษตรกรจะมีคุณภาพชีวิตและขยับฐานะความเป็นอยู่ดีขึ้นได้
ประมวลจุดแข็ง/ จุดอ่อนของสองนโยบายสำคัญในการจัดการผลผลิตทางการเกษตร
| ประเด็น | การรับจำนำ | การประกันรายได้เกษตรกร |
| การสวมสิทธิ์ | จำนวนมากทั้งกรณี – การสวมสิทธิ์ของเกษตรกรโดยโรงสี – การลักลอบนำข้าวจากประเทศเพื่อนบ้านมาสวมสิทธิ์โดยโรงสี – การบีบบังคับของเจ้าของที่ดินเพื่อจะได้สิทธิ์ของเกษตรกร | จำนวนน้อยทั้งกรณี – การสวมสิทธิ์ของเกษตรกร – การลักลอบนำข้าวจากประเทศเพื่อนบ้านมาสวมสิทธิ์ |
| กลไกการแทรกแซงตลาด | – มีการแทรกแซงตลาดอย่างรุนแรงจนรัฐกลายเป็นผู้รับซื้อข้าวรายใหญ่ในตลาด – ไม่เกิดความเท่าเทียมกันในการกระจายผลประโยชน์เพราะมีเกษตรกรเพียงส่วนหนึ่งเท่านั้นที่เข้าโครงการรับจำนำ – ขาดประสิทธิภาพในการรักษาเสถียรภาพด้านราคาข้าวทั้งในระยะสั้นและระยะยาว – ขาดประสิทธิภาพในการยกระดับราคาข้าวในช่วงข้าวออกสู่ตลาดจำนวนมาก | – มีการแทรกแซงตลาดที่ไม่รุนแรงมากนักเพราะรัฐจำกัดบทบาทตนเองโดยไม่เป็นผู้รับซื้อข้าวรายใหญ่ในตลาด – มีความเท่าเทียมกันในการกระจายผลประโยชน์เพราะเกษตรกรทุกคนสามารถเข้าโครงการรับประกันรายได้เกษตรกร – ค่อนข้างมีประสิทธิภาพในการยกระดับราคาข้าวในช่วงข้าวออกสู่ตลาดจำนวนมาก |
| ช่องทางการทุจริต | เกิดการทุจริตตั้งแต่ต้นธารยันปลายธาร จากการที่โรงสีโกงสิทธิ์เกษตรกรโดยการซื้อข้าวราคาถูกเพื่อจำนำรัฐโดยใช้สิทธิของเกษตรกร โกดังเก็บสต็อกลมเพราะนำข้าวไปขายก่อนช่วงที่รัฐบาลฝากไว้ ในขณะเดียวกันก็เกิดการเสื่อมของข้าวทั้งในเชิงปริมาณและคุณภาพ และมีการฮั้วประมูลในช่วงการจำหน่าย หรือไม่ก็รอจนข้าวคุณภาพต่ำจนราคาลดลงมาก | ลดช่องทางการทุจริตเหลือเพียงขั้นตอนการขึ้นทะเบียน ในกรณีที่เกษตรกรแจ้งเท็จทั้งเรื่องพันธุ์ที่ปลูก พื้นที่เพาะปลูก และผลผลิตที่ได้ เพราะข้าวบางพันธุ์ไม่ได้รับการประกัน บางรายก็ไม่ได้ปลูกข้าวจริง แต่ก็ขึ้นทะเบียนได้โดยการช่วยเหลือของผู้นำหมู่บ้าน และไม่มากนักที่เจ้าของที่ดินที่ให้เช่าทำนาจะขู่บังคับชาวนาเอาสิทธิ์การประกันรายได้เกษตกร ทั้งๆ ไม่ได้ทำนา |
| ภาระด้านงบประมาณ | เกิดภาระด้านงบประมาณมหาศาลนับแสนล้านบาทในแต่ละรอบการรับจำนำ ถึงแม้จะมีเกษตรกรแค่ส่วนหนึ่งเท่านั้นที่เข้าร่วม ดังปีการผลิต 2551/52 มีเกษตรกรเข้าร่วมโครงการรับจำนำทั้งสิ้น 568,797 ราย | เกิดภาระด้านงบประมาณไม่มาก หากแต่ก็สามารถครอบคลุมเกษตรกรทุกคน ดังปีการผลิต 2552/53 ที่มีเกษตรกรเข้าร่วมโครงการประกันรายได้เกษตรกรสูงถึง 3,411,838 ราย |
| การปรับโครงสร้างการผลิต | ไม่มีการปรับโครงสร้างการผลิต แต่ในโมเดลใหม่ของการรับจำนำที่คู่มากับบัตรเครดิตเกษตรกรอาจทำให้การพึ่งพิงปัจจัยการผลิตจากบรรษัทเกษตรเพิ่มสูงขึ้นอันเนื่องมาจากสามารถใช้บัตรเครดิตเกษตรกรซื้อปัจจัยการผลิต ปุ๋ย ยาฆ่าแมลง ได้สะดวก | ไม่มีการปรับโครงสร้างการผลิต แต่มีข้อมูลว่าอาจเกิดกรณีที่เกษตรกรไม่ใส่ใจในคุณภาพข้าวที่เพาะปลูก จนใช้ปัจัยการผลิต โดยเฉพาะสารเคมีกำจัดศัตรูพืชที่เป็นต้นทุนการผลิตเพิ่มขึ้นมาก |
| ช่วงเวลาดำเนินนโยบาย | ตลอดหนึ่งทศวรรษที่ผ่านมา เว้นแค่ช่วงรัฐบาลพรรคประชาธิปัตย์ | หนึ่งปีกว่าหลังเริ่มโครงการในเดือนพฤศจิกายน 2552 |
| พรรคการเมืองเจ้าของนโยบาย | พรรคไทยรักไทย + พลังประชาชน + เพื่อไทย | พรรคประชาธิปัตย์ |
